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李鐵:城市規劃要考慮城市的投入成本

摘要:地方政府在制訂城市規劃時,需要考慮如何通過最少的投入獲取最大的社會效益,以及如何把更多的投入行為轉化為城市長期發展的重要基礎,而不是轉化為債務負擔。

地方政府在制訂城市規劃時,需要考慮如何通過最少的投入獲取最大的社會效益,以及如何把更多的投入行為轉化為城市長期發展的重要基礎,而不是轉化為債務負擔。

近些年我去一些城市調查,最重要的參觀項目之一就是城市的規劃展覽館。

一般來說,規劃展覽館在一個中等以上城市的投入大約為七八千萬到上億不等。館內最重要的展示內容大多是一個面積巨大的城市規劃沙盤,沙盤正前方、正對著展廳大門的墻壁上還有一面巨大的投影屏幕,播放著高清、唯美的宣傳片,專業配音員以類似電視臺播音員的氣宇軒昂的語調誦讀著解說詞,快節奏的豪華和現代化大場面的城市未來設想,通過大屏幕展現出來。在這種氣場、音場和視覺沖擊的洗禮下,一般的參觀者或許會為這種有氣派和大手筆的氣魄而動容、感嘆。似乎在這個展覽館中,預示著這座城市的美好未來。

一個城市拿出幾千萬甚至上億的資金去搞這種純粹為吸引領導眼球的政績工程,我感到十分心痛。畢竟走過很多發達國家,也參觀過這些國家的城市規劃展示,很難見到像我國一些城市這樣的大手筆投入,用來展示和未來城市發展軌跡也許毫不相干的,所謂宏偉藍圖和設想。

其他國家的規劃展示頂多不過是幾間屋子,一些圖紙和照片,周邊的環境也比較簡陋。可是我國的這種豪華的規劃展示廳似乎已經成為城市普遍追求的時髦。畢竟能吸引領導的眼球,給領導看遠比給專業工作者看重要得多。但是這些規劃的設計和宏偉的設想在現實中真的能實施嗎?

規劃不能被主觀放大

從規劃展覽館的展示中,我們經常可以看到一個城市的人口和空間規模被主觀地放大。一個原有十幾萬人口的城市,在展示的規劃中可以達到五六十萬人口,甚至更多。

這并不是一般中小城市規劃設想的個例。我曾經參與過一個東北省會城市的新區規劃評審,新區規劃的人口目標居然要在未來十年中達到200萬人的規模,而現有新區人口僅僅為10萬多。要知道,這個城市過去31年以內才增加了100多萬人。我當時就提出,如果經濟高速增長的時代已經過去,那就等于人口高速向城市集中的趨勢已經在下降,在一個人口流出省份,如何向這個城市新區再集中200萬人?

河北省的一個國家級貧困縣,全縣總人口才不到40萬人,縣城的城區規劃建成區72平方公里,我們到那里去調查的時候,實際已經開發了40多平方公里。而縣城當時只有12萬人。就這么一個小小的縣城,按照規劃的面積拉開了基礎設施投資的架子,40多平方公里的道路施工已經基本結束,雙向六車道的路網結構,還有綠化帶、非機動車道和人行道。

當地政府也在學習青島模式,把政府搬到一個新區,新區的開發面積也極為豪華。這里的房價才兩三千一平方米,除了縣城十幾萬人口之外,全縣農民還沒有脫貧,且不說未來這些農民進城根本沒有能力進入到縣城。只是這幾十平方公里建成區面積上的基礎設施建設投資,未來要拿什么來償還?這里的地方債問題肯定十分突出,但是沒有人會為已經形成的債務買單了。

城市的規劃不是僅僅停留在設計圖紙上,按照中國城市政府的效率,大多規劃的編制都要轉化為實際投入,因為政府指望著按照規劃來開發城市,征用土地,并實現土地的出讓,政府可以從規劃中獲取一大部分收益。因此,城市規劃要擔當的責任重大,畢竟規劃的內容要轉化為現實投入。而現實投入要盡量爭取獲得最大的社會效益,并確保城市的投入不至于變成未來嚴重的債務負擔。

很多做規劃的專業人士認為,自己只是負責畫圖的,不用去考慮所謂的城市投入成本和債務的關系,這些都是政府的責任。其實,規劃應該包含著多種學科,而且規劃的內容也涉及到經濟、社會和人口以及未來城市的功能和資源的空間配置。規劃既然具備了這么多的要素,也必然會涉及到最基本的經濟分析,例如城市的人口規模與空間資源的配置關系。當規劃的人口超出了現實的可能,那一定意味著規劃所涉及的投入要超出城市未來的支付能力。

規劃要考慮社會和經濟效益

我曾經在一個城區人口90萬人的地級市調查時看到,當地投入建設了一個大約十幾平方公里大的生態公園。這么大的公園先不說占地面積是否合理。只是當時的投入涉及到基礎設施配置,公園征地及開發,引進樹種,還有各種公共服務配套,最重要的還有日后永久的維護成本。顯然如果每年政府可以持續地賣地,可能不會擔心這種投入的回報問題。但是如果房地產的供給出現了過剩,直接會影響到財政收益,而之后的維持成本卻還是要年年支出。

更重要的是,一個90萬人的城市,是不是需要如此大面積的生態公園,這個公園能夠提供的最大社會收益到底是多少?而且,這個生態公園距離城市中心區還有一定的距離,能滿足多少人每天或者每周到這里來充分利用這個生態空間?

涉及到一個城市的規劃項目投入直接影響到多少受益人口,會產生多大的直接社會效益,有多少投入可能會變成閑置資源,有多少會成為未來財政支出的負擔?等等,都是政府和規劃人員應該切實考慮的問題。

大家都知道,最近一段時間中國的經濟形勢不是特別好。地方債的問題是重要原因之一。地方債的影響因素不少,但是過于粗放的城市發展模式,過于奢侈的城市發展規劃和各類投入,都是導致地方政府入不敷出的原因。我們并不奢望規劃專家可以替代政府官員的角色,至少可以從專業的角度提出合理化建議。例如,從經濟發展規律角度,提出產業發展的問題,提出人口規模的問題,提出空間資源配置和人口規模的關系問題,提出投入和社會效益,以及可能的資源可利用程度問題等。

關于規劃和城市投入成本之間的關系問題,也不是僅僅要講給規劃專家聽,更是要講給試圖把自己凌駕于規劃專家之上的城市政府官員聽。要讓他們了解,城市發展過程中的經濟規律,如何避免地方債蔓延,如何通過最少的投入獲取最大的社會效益,如何把更多的投入行為轉化為城市長期發展的重要基礎,而不是債務負擔。

近些年來中央政府下發的一系列文件都明確要求,提高城鎮化質量,促進城市集約發展,實現執政為民,以人為本,這是最重要的制度約束。站在這個高度,我想更有助于調整規劃觀念的轉變,調整城市的發展思路,減少一些不必要的投資,減少不必要的諸如規劃展覽館和生態公園以及道路景觀等視覺工程,實現與農業人口轉移和城鎮化目標相吻合的政府長期發展目標,這才是對城市資源的最有效的利用。

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